山东立法精细化保护历史文化名城

　　法制日报全媒体记者 梁平妮 通讯员 李云刚

　　历史文化名城名镇名村是塑造城乡特色风貌、推动城乡高质量发展的重要载体,是中国特色社会主义文化的重要根基。山东作为历史文化大省,具有丰厚的文化积淀和独特的人文景观。目前,山东省有国家和省两级历史文化名城20座、历史文化名镇53个、历史文化名村81个、历史文化街区35条、历史建筑723处。结合全省实际,山东省十三届人大常委会第十五次会议通过了《山东省历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称《条例》),该《条例》已于3月1日起正式施行。

　　“《条例》的出台对于我省优秀历史文化遗产的传承保护和城市科学发展有着重要意义。”山东省人大常委会法制工作委员会副主任石晓向《法制日报》记者介绍说,《条例》共6章52条,结合全省历史文化名城、名镇、名村保护工作实际,分别对保护范围、保护规划、申报条件和程序、保护和利用管理措施、法律责任等方面作了规定。

　　结合实际扩大保护范围

　　“省人大常委会早在1997年就审议通过了《山东省历史文化名城保护条例》,对全省历史文化名城的规划、建设、管理等作出了全面规范。”谈起立法的必要性,山东省司法厅副厅长齐延安坦言,因颁布时间较早,适用范围不全面,仅对名城保护提出了要求,在名镇、名村和历史建筑的保护等方面缺少相关规定,需补充有关内容。

　　齐延安表示,随着改革开放的不断深化和经济社会的快速发展,历史文化遗产保护工作中也出现了一些新情况新问题:一是重利用、轻保护。有些地方看重的是历史文化名城、名镇、名村的品牌效应,忽视了保护责任和义务。二是保护机制不健全。部分名镇、名村的保护缺乏明确的统一领导,影响了保护工作的有效协调开展。三是保护监管不到位。拆古建新、大拆大建的情况时有发生,部分名镇、名村的传统风貌、历史街区和历史建筑遭到严重破坏。“因此,老的条例已不能满足当前工作的实际需要。”齐延安说。

　　“《条例》聚焦我省历史文化遗产保护实际,以国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》为依据,进行谋篇布局。”石晓表示,《条例》在保护范围上予以扩大,将历史文化名镇、名村、历史文化街区、历史建筑和传统风貌区纳入保护利用与监督管理范围,填补了立法空白,多层次多角度为历史文化名城、名镇、名村保护工作保驾护航。

　　明确政府和部门责任分工

　　《条例》明确了政府和部门的责任分工,县级以上人民政府负责本行政区域内历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作,协调解决工作中的重大问题,将历史文化名城、名镇、名村保护工作纳入国民经济和社会发展规划,安排保护资金列入本级财政预算。《条例》指出,乡镇人民政府、街道办事处应当协助做好历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。

　　《条例》同时对部门责任进行明确,省住房城乡建设主管部门会同省文物主管部门负责全省历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理具体工作。结合当前机构改革过程中,市、县历史文化遗产保护管理职责划分不统一的情况,规定设区的市、县(市、区)人民政府住房城乡建设或者自然资源主管部门会同同级文物主管部门负责本行政区域内历史文化名城、名镇、名村的保护与监督管理工作。

　　关于保护规划的审批,《条例》规定,历史文化名城和中国历史文化名镇、名村保护规划由省人民政府审批。省历史文化名镇、名村、历史文化街区和传统风貌区保护规划由城市、县人民政府审批,报省住房城乡建设主管部门、省自然资源主管部门和省文物主管部门备案。

　　另外,《条例》坚持保护工作面向群众的基本原则。明确保护规划的组织编制机关应当将保护规划草案予以公告,并且采取论证会、听证会等方式广泛征求专家和公众意见,公告时间不得少于三十日。

　　建立普查与预保护机制

　　为了更好地保护尚未发现或未受到重视的历史文化资源,《条例》规定,县级以上人民政府应当组织对本行政区域内的历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区和历史建筑潜在资源进行普查,注重吸收专家和公众意见,科学评估资源状况和保护利用价值,做好历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区申报认定以及历史建筑确定工作。对未达到申报历史文化名镇和历史文化街区条件,但传统格局、历史风貌和地方特色保存较为完整且集中连片的区域,可以确定为传统风貌区,予以预先保护。

　　“《条例》对潜在资源进行普查的规定和对传统风貌区法律地位的确立,体现了我省历史文化名城名镇名村保护工作逐步向科学化、精细化迈进,是我省保护工作的重要创新。”石晓说。

　　根据文物保护法等有关规定,《条例》规定了历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区退出机制,该规定为大拆大建、拆真建假等行为戴上“金箍”,敦促各地政府更加珍惜历史文化名城、名镇、名村“金字招牌”。

　　《条例》明确,县级以上人民政府应当定期组织有关部门和专家对本行政区域内历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护情况进行监测评估,并将结果向社会公布。对因保护不力导致历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的,由保护主管部门予以警示,限期整改,采取补救措施,整改期限届满后,由保护主管部门组织专家进行审核,审核未通过的,由省人民政府撤销省级历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区称号。

　　明确保护优先有序开发

　　《条例》坚持历史文化资源严格保护,注重合理利用,有序开发。在明确历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的基础上,对正确处理历史文化遗产保护和开发利用的关系提出了明确要求。

　　《条例》规定,历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区应当整体保护,保持传统格局、历史风貌和空间尺度,不得改变与其相互依存的自然景观和环境。

　　《条例》明确,在历史文化名镇、名村和历史文化街区核心保护范围内,不得进行新建、扩建活动。确需新建、扩建基础设施、公共服务设施的,自然资源主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前,应当征求同级保护主管部门、文物主管部门的意见。在历史文化名镇、名村和历史文化街区核心保护范围内,拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的,应当经城市、县人民政府保护主管部门会同同级文物主管部门批准。

　　《条例》鼓励和支持在历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护范围内设立场所,宣传、展示和传习非物质文化遗产代表项目;鼓励和支持在符合保护要求的基础上利用历史建筑进行文化遗产展示,利用历史文化资源进行文化旅游、乡村旅游、传统手工业和相关文化产业发展活动。

　　值得注意的是,《条例》明确,历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区的利用应当注重保护整体风貌,严格控制商业开发面积。鼓励原住居民在历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区生活,以房屋、资金入股等多种形式参与保护利用和开发建设,享受合理收益。严禁违背群众意愿,搬空原住居民进行商业性开发。

　　“《条例》为历史文化遗产活化利用留下更多空间,有利于调动多方面的保护积极性,让保护获得更多的内生动力。”石晓说。